Informationen aus dem Jahrgang 2005 der Zeitschrift "eins"

Mit „weiter so" werden die Millenniums-Ziele nicht erreicht
Wolf Poulet
2005-07-04      14/2005
Wird die Weltgemeinschaft die „Millennium Development Goals" (MDG) erfüllen?
Die von der Deutschen Gesellschaft für die Vereinten Nationen, dem Deutschen Institut für Wirtschaftsforschung und dem Deutschen Institut für Entwicklungspolitik durchgeführte Fachkonferenz zu dieser Frage (s. S. 12) bestätigte: Es geht um die weiter anwachsende Bedeutung von (Good) Governance. Im Kern, so war zu hören, gehe es nicht um mehr Geld, sondern um transparente und humanitär orientierte Regierungsführung in den Entwicklungsländern. Im Interesse der Steuerzahler in den Geberländern wie auch der in Unsicherheit und Elend lebenden Mehrheit der Weltbevölkerung ist es Zeit zum Umdenken. Es gilt, die Lebenslüge der Entwicklungszusammenarbeit endlich zu überwinden, die da lautet, man könne die nachhaltig demokratische und ökonomische Umgestaltung eines Entwicklungslandes ohne zuvor eingeleitete oder erreichte „menschliche Sicherheit" bewältigen. Dies geht allein über ein staatlich etabliertes Gewaltmonopol, das demokratisch und durch eine anwachsende Zivilgesellschaft kontrolliert werden kann. Die Entwicklungszusammenarbeit sollte dem Rechnung tragen und ihre beachtlichen Fähigkeiten in Governance-Beratungen zur Überwindung schwacher Staatsstrukturen konzentrieren. Die bisherige Ausrichtung auf sog. „post-conflict"-Staaten sollte reduziert werden.
Es ist daher nur folgerichtig, dass die Weltkonferenz im September die „responsibility to protect its own people" in den Mittelpunkt ihres Engagements stellen wird. Eine neue Moral, so scheint es, zieht in die Etagen der Weltgemeinschaft ein, die sich mit den Handlungsmaximen einer jeden Regierung befassen wird – früher hätte man das „Einmischung" genannt. Regierungen müssen in Zukunft ausdrücklich für die menschliche Sicherheit und damit das Wohlergehen der Bevölkerung sorgen, anstatt nur eigene Interessen zu verfolgen. Man darf gespannt sein, wie autokratische Machthaber darauf reagieren werden. Ebenso gespannt sein darf man auf die zu erwartenden Ausweichmanöver der etablierten Entwicklungscommunity, die sich schon lange in den spannungsfreieren Gefilden der internationalen Zusammenarbeit eingerichtet hat. Wolf Poulet

Rechte und Freiheit der Menschen „an sich" Zur politischen Dimension der Millenniumsentwicklungsziele (MDG)
Dirk Messner
2005-09-26      19/2005
Dirk Messner, Direktor des Deutschen Instituts für Entwicklungspolitik, Bonn, unterstreicht im nachstehenden Text für ein Entwicklungspolitisches Forum von InWent in Berlin und für eine Tagung der Brookings Institution, Washington im Juli 2005 die konzeptionellen Fortschritte des „MDG-Prozesses" gegenüber dem „Washington Consensus" und auch gegenüber der früheren Grundbedürfnisstrategie. Gleichzeitig kritisiert Messner die einseitige Schwerpunktsetzung des „MDG-Diskurs" auf die Armutsminderung und die Vernachlässigung der politischen Dimension. Politische Freiheitsrechte müssten eigenständige Millenniumsentwicklungsziele werden. Redaktion
Compared with the Washington Consensus, the MDG process can be seen as an enormous step forward. Once cherished hopes that macroeconomic reforms, liberalization, and opening economies to foreign trade would, almost automatically, translate out into more growth and less poverty, have been replaced by a new concern, namely with the viable economic, welfare, and social policies that are needed to effectively combat absolute poverty. The MDG process has lent a substantial new thrust to the discussion on „pro-poor growth strategies." The Millennium Project report „Investing in Development. A Practical Plan to achieve the Millennium Development Goals" (the „Sachs Report," presented in February 2005) sets out a number of approaches and instruments suited to forging links between growth and poverty reduction.
The MDG process is at the same time itself a major advance over the basic needs strategies of the past. The concern is now not only with social policies designed to mitigate or correct adverse economic processes but with the need to interlink economic and social modernization in the developing world, the assumption being that it will be possible only in this way to sustainably reduce poverty. The most important keywords here include investing in development – investing in poor people – strengthening institutions to achieve the MDGs. Taking all this together, Simon Maxwell, Director of the Overseas Development Centre, is doubtless correct in speaking of the death of the Washington Consensus. Perhaps we could go so far as to say that the Sachs Report sets out a number of important elements of a post-Washington Consensus.
Many observers have described the MDGs as a concretization of the most important social human rights: combating absolute poverty, infant and child mortality, and hunger. But the MDGs go beyond both the minimal social human rights and attempts to combat symptoms (hunger, absolute poverty): They also have to do with building universally accessible basic educational and healthcare systems with a view to empowering people to take their future into their own hands (Investing in poor people). And viewed in this way, the concern here is not only minimal social human rights but the need to create the foundations (education, health) that people need to mobilize their own potentials and claim their basic human rights (empowerment). In addition, MDG 3, „Promote gender equality and empower women", addresses a central political human right: overcoming discrimination.
So can we say that the ongoing MDG process has led us to discover the high road for international development policy? Or do there continue to be good reasons to further cultivate the MDG discourse?
Let me point here to one important weakness of the ongoing MDG discourse. Its de facto focus on the eradication of absolute poverty is leading to a certain neglect of the political human rights (e.g. participation, equality of opportunity, rule of law, overcoming discrimination) and the political dimensions of the MGD process.
I wish to discuss four theses in this connection:
1. Money matters – but governance is the starting point.
2. Institutions matter – but fostering human capabilities and human rights is the key.
3. Rights and freedoms of people: instrumental to achieve the MDGs, or intrinsic values ... which should be part of the MDG agenda?
4. With MDGs toward more democracy, or more democracy to achieve the MDGs?
Governance is the starting point
Building social infrastructure (healthcare, education, housing) for one billion people living in absolute poverty is a huge challenge for the governments of developing countries and international development policy alike. What we need here is what is known as „scale effects." That is why there is much talk of money: What does it cost the governments concerned to finance the necessary investments? How much ODA funding is needed for the purpose? The Millennium Project is conducting needs assessments on this very relevant question. My institute is contributing to the effort by conducting a study in Tanzania.
The question of how much money it would cost to implement the MDGs is a very important one. But it is at least equally important to have the governance structures in place in developing countries that are needed to effectively deploy these financial resources to reduce poverty. The Sachs Report had at first neglected these aspects, in essence reducing governance problems to funding problems. But this is only half the truth. Underdeveloped governance structures often have something to do with the lack of financial resources. Yet we find poor countries with good governance, poor countries with bad governance, and formerly dynamic countries that – largely due to their poor governance – have become poorhouses.
The conclusions are obvious, and they are there for all to see in the Sachs Report, in World Bank documents, and in PRSPs. If the MDGs are to be achieved, the focus must be on:
linvestments in public administration;
lbuilding national and local implementation capacities;
lsetting concrete objectives and defining working plans;
lstrategies to enhance governance and organizational capabilities for the MDGs.
The formula is: more money and investments – sound economic and social policies in support of the MDGs – efforts to strengthen effective and efficient organizations – and development-minded elites.
But „good governance", as just outlined, is, at least for now or at lest very often, restricted to the „technical effectiveness" of organizations. This is important, for without good organizations there can be no development: Institutions matter – as economists have learned from the failure of the Washington Consensus. But it is even more important to empower people to mobilize their own potentials. Building both social infrastructure for one billion people and the ministries and organizations needed to govern this process is a huge challenge – though it must be noted that investments will prove sustainable only if efforts are undertaken to create the political and societal conditions that people need to escape permanently from the poverty trap. But which are the political and societal conditions needed to empower people?
Human capabilities and human rights are the key
Thus far in the context of the MDG discourse „governance" seems often to be understood as „management capacities" ... but it is still viewed too little in terms of the public policies needed to foster human capabilities and the public policies required to strengthen the rights and freedoms of people.
In his concept of „Development as Freedom", Amartya Sen has pointed to the freedoms and rights that people need to unlock their own potentials. Overcoming hunger, the ability to survive, is obviously a significant freedom, but there are other freedoms that are also important. Seen in terms of this view, the MDGs can only be reached, and reached for the long run, if we succeed in creating the political structures needed to build, to secure, or to strengthen the following rights and freedoms of people:
lPolitical freedoms: These refer to the opportunities that people have to determine who should govern and on what principles; they refer to what are called human rights that secure participation, transparency of political decision making, the fight against discrimination (of women or ethnic minorities), and the chance of nongovernmental actors and parties to form part of the political process.
lEconomic facilities: These refer to the opportunities of people to utilize economic resources, to have access to finance, to economic entitlements. On its own, the market will not create these economic freedoms – this was shown clearly by the structural adjustment programs of the 1980s and 1990s, which, though they often served to promote stability, and sometimes even economic growth, seldom contributed to overcoming economic discrimination.
lSocial opportunities and equality of opportunity: These refer to the arrangements that society makes for education, healthcare, housing, and so on, which influence the individual's freedom to live better. These facilities are important not only for the conduct of private lives, but also for more effective participation in economic and political activities. Equality of opportunity is the sine qua non of both social mobility and pro-poor growth.
lTransparency guarantees and the rule of law: These refer to creating trust between people, to preventing corruption and financial irresponsibility.
Viewed in this perspective, „investing in poor people" not only means investing directly in economic capabilities or social policies. Rather, there are four reasons why strategies devised to strengthen these political, economic, and social rights and freedoms are essential in this context:
1. The interconnections and complementarities between these freedoms. The pioneering example of enhancing economic growth through social opportunities, especially in basic education and basic health, are of course Japan and some other East Asian miracle countries like South Korea and Taiwan. (other examples: China: education and health before opening u markets; India: bad basic education but strong investments in higher education ... consequence: bad equality of opportunities – but democratic rights in India as a protection against famines)
2. These freedoms and rights tend to contribute to the general capability of a person to live more freely, to live in dignity, and to create conditions conducive to empowering people. Kofi Annan's report „In larger freedom: Towards development, security and human rights for all", published at the end of March, emphasizes strongly the importance of freedoms and rights for poverty reduction and pushing forward development.
3. Without this set of freedoms and rights, poverty reduction cannot be sustainable. In societies that are not free, successes in implementing the MDGs will not be durable. And furthermore: Overcoming poverty is simply not just a matter of overcoming hunger and economic marginalization; it is, as Kofi Annan notes: the freedom from fear and the freedom to live in dignity (which refer to rule of law, human rights, and democracy). In other words, the quality of the political process involved in implementing the MDGs is based on these freedoms. It makes a difference whether people have a say in defining the direction of social development or are prevented by an authoritarian regime from doing so.
4. The basic principles of Amartya Sen just outlined thus point out the direction for a strategy geared to achieving the MDGs. In recent years we have learned something about pro-poor growth – that is, economic policies that also benefit the poor. We are going to have to start thinking much more about pro-poor oriented political settings and frameworks, or what may be referred to as „pro-poor governance strategies". And the usual references to civil society are simply not sufficient here. In other words: MDG strategies need to focus on the rights and freedoms of people – in order to realize halfing poverty.
Rights and freedoms of people
(...) Until now the MDG debate has been dominated by this instrumental discourse on the rights and freedoms just outlined (...). These rights and freedoms may well be „conducive to development". But every bit as important is the fact that: equality of opportunity, the rule of law, empowerment, and civil rights are, above all else, values in their own right. There is no need to justify the importance of civil rights by pointing out that they are a helpful factors in achieving poverty reduction or growth. These freedoms are part of enriching the process of development and of individual human lives.
Take as example the right of people to have access to basic education: Even with the same level of income, a person may benefit from education – in reading, communicating, arguing, in being able to choose in a more informed way, in being taken more seriously by others and so on.
This fundamental point is distinct from the „instrumental" argument that these freedoms and rights may also be very effective in contributing to economic progress. The instrumental connection is important as well, but the significance of the instrumental role of political freedoms and rights as means to development does not in any way reduce their importance as an end of development.
The intrinsic importance of human freedom as the preeminent objective of development has to be distinguished from the instrumental effectiveness of freedoms of different kinds to promote economic and social development. If we go along with this line of argument, we cannot help drawing one possible conclusion:
Equality of opportunity, civil rights, the rule of law, nondiscrimination should not only be part of the parameters that facilitate the achievement of the MDGs. They should be made part of the MDG catalogue: The new MDG could then be „Ensure basic human freedoms and rights". The conceivable „targets" might include: building up national human rights institutions in all UN member countries; defining concrete safeguards to ensure that MDG strategies reach the entire population, irrespective of ethnicity, gender, religion, or regional background; defining specific goals to overcome the discrimination of indigenous people (who number about 400 million worldwide).
There is little doubt: It is more complicated to operationalize „Ensuring basic human freedoms and rights" than it is to quantify the goal of „Reducing absolute poverty by half". But the same goes for MDG 7, a complex and important goal: „Ensure environmental sustainability." In other words, I am not pleading for an endless extension of the list of MDGs. For the strength of the MDG process is its concentration on a manageable number of key development goals. Yet Kofi Annan is right in seeking, in his report of March 2005, to justify why freedom from want (the social dimension) and freedom to live in dignity (the political dimension) belong side by side and are both goals in themselves.
More democracy to achieve the MDGs?
The MDGs are a political project that has not everywhere been welcomed with open arms, for the concerns here include: gradual reduction of social and economic privileges (pro-poor growth), redistribution of opportunities to the poorest segments of the population, investments in poor people – reducing poverty is thus not just another philanthropic project; indeed what is involved here is no less than a redistribution of political and economic power.
This aspect is often neglected in the MDG discourse – sometimes so as not to step on the toes of politically powerful personalities and groups, sometimes for reasons of political shortsightedness. Should the MDG process fail, it will not only be the fault of insufficient funding or inappropriate social policies (the policy dimension) and weak institutions (the polity dimension); one other reason will be that politically powerful groups in many countries have little interest in a „pro-poor growth strategy" (the politics dimension).
If we are serious about our MDG orientation, we are therefore going to have to ask what political parameters would be conducive to imparting impetus to reform dynamics that work counter to the forces of inertia and toward the achievement of the MDGs.
Aligning policies to the freedoms and rights that were just outlined, and the importance of which is stressed above all by Amartya Sen, would be one conceivable conclusion: The need to strengthen equality of opportunity – nondiscrimination – the rule of law – civil rights. If we were to go on with these reflections, we would, in the end, inescapably have to interconnect MDG strategies with democratization strategies. Are the industrialized countries prepared to view and utilize international development policy as a set of instruments to reduce poverty and foster democracy? The word „democracy" occurs not even once in the outline of the Sachs Report. In his report, though, Kofi Annan refers explicitly to the interdependence between democracy and security and sustainable poverty reduction. Would the industrialized countries be able and willing to gradually abandon their double standards (with respect to democratization) vis-? -vis authoritarian regimes that they regard as important in economic and political terms (China / Egypt) on the one hand and small countries that they see as having less strategic relevance on the other?
Would the G77 be prepared to support this link between the MDG agenda and the democratization agenda – even against opposition from autocratic governments in their „own ranks"? Will Asian governments (continue to) point to the alleged imperialism of „Western values"?
Democracy cannot be advanced by a development policy that seeks to foster it using heave-ho methods. This will be a long slog, one that calls for patience. But the direction set should be the right one, and it should be clearly defined. In some countries an approach aiming to implement the MDGs via sectoral strategies (investments in education, good governance, pro poor growth) will gradually improve the chances for democracy. This strategy is subscribed to e.g. by the new World Development Report 2006. In other cases it is very unlikely that pro-poor growth strategies will get off the ground without democratization and political change.
In other words, international development policy is still faced with a discussion over whether and how the MDG and democratization agendas can and should be interlinked. (...) So the MDG discourse, as we have experienced it until now, is not the high road that leads directly to solutions to all the questions facing international development policy. This implies that a viable and sustainable post-Washington Consensus has not yet been formulated.

WTO contra MDGs Die Regeln des Welthandels behindern die Verwirklichung der Entwicklungsziele
Martin Khor
2005-06-13      12/13/2005
Im Rahmen des achten Millennium-Entwicklungszieles ist es der Staatengemeinschaft ausdrücklich aufgegeben, ein offenes Handels- und Finanzsystem aufzubauen, das auf festen Regeln beruht, vorhersehbar ist und nicht diskriminierend wirkt. Weiterhin soll den Exporten der am wenigsten entwickelten Länder zoll- und quotenfreier Marktzugang gewährt werden. Obgleich sich die Mitgliedsstaaten der Welthandelsorganisation WTO eine „Entwicklungsrunde" vorgenommen haben, sind Fortschritte in Richtung auf eine faires Welthandelssystem im Sinn des MDG 8 kaum zu erwarten. Schlimmer noch: die unter dem Dach der WTO getroffenen handelspolitischen Abkommen stehen gar der Realisierung der meisten MDGs entgegen, schreibt der Direktor des Third World Network, Martin Khor. Eine ausführliche Analyse des Autors zum Thema wurde soeben in der UNDP-Publikation „Civil Society Perspectives on the Millennium Development Goals", UNDP Civil Society
Organizations Division, New York 2005 (www.undp.org/cso) vorgelegt. Redaktion

After the WTO was established, analysts in many developing countries became increasingly concerned about the emerging impacts arising from the implementation of the Uruguay Round agreements. They became increasingly aware that many of the agreements contained flaws and were imbalanced in that developing countries would have to undertake more obligations, and that the benefits would not be equitably distributed, and moreover the developing countries would in many cases suffer costs or losses.
„Problems of Implementation"
There are two sets of implementation problems that analysts and policy makers of the developing countries have found. Firstly, the benefits the developing countries anticipated did not materialize as the developed countries failed to implement their obligations in the manner expected of them. Secondly, they face many problems themselves in having to change domestic policies whilst attempting to fulfil their own Uruguay Round obligations.
On the first set of problems, the developing countries' main expectation was that the developed countries would very significantly open their markets in agriculture and textiles, the two main sectors in which the developing countries have an export advantage. The developing countries had made major concessions in agreeing for decades that agriculture and textiles would remain outside the general free-trade rules of GATT, thus allowing the developed countries to protect themselves. It was agreed during the Uruguay Round that the two sectors would be integrated into the system. However, up to now, the high protection has remained.
Tariffs on many agricultural items of interest to developing countries are prohibitively high. Domestic subsidies in OECD countries have risen from US$275 billion (annual average 1986-88) to US$326 billion in 1999 (OECD 2000), instead of declining as expected, as the increase in permitted subsidies more than offset the decrease in subsidy categories that are under discipline in the WTO Agriculture Agreement. There has been little expansion of market access to developed country markets.
On the second set of implementation problems, the developing countries are facing difficulties in having to implement their own commitments made in several WTO agreements. These problems include: (a) the prohibition of trade-related investment measures and subsidies, making it harder for developing country governments to promote domestic industry; (b) import liberalisation in agriculture, threatening the viability and livelihoods of small farmers whose products face competition from cheaper imports; (c) the effects of a high-standard intellectual property right (IPR) regime that has led to exorbitant prices of medicines and other essentials, to the patenting by Northern corporations of biological materials originating in the South, and to higher cost for and lower access by developing countries to industrial technology; (d) increasing pressures on developing countries to open up their services sectors, which could result in some local service providers being rendered non-viable; and (e) the recent negotiations for a new round of industrial tariff cuts are also likely to result in steep tariff reductions, which may unleash a level of import competition upon domestic industries that many may not be able to stand up to.
At the WTO General Council meeting in July 2004 there were no concrete results reported on resolving the implementation issues. A related set of issues, on how to strengthen existing provisions on special and differential treatment for developing countries, was also unresolved. The meeting merely agreed on a new time-table for further discussions on these two related issues, which together are known in the WTO as the „development issues".
Lack of Progress on
the „Development Issues"
There are implications of this lack of progress on the „development issues" for the realization of the MDGs. Goal 8 calls for the development of a „global partnership for development". A genuine and effective partnership would require that the developing countries obtain their fair share of benefits from the trading system. It would also mean that care is taken to ensure that the rules of the trading system are balanced and will result in equitable outcomes, and that the rules do not adversely affect the welfare and rights of ordinary and poor people. Although MDG Target 12 (calling for further development of an open, rule-based, predictable, non-discriminatory trading and financial system) does not explicitly mention that the trading system should be fair and balanced, this is implied in MDG Goal 8's main term, „partnership for development." Moreover the term „non-discriminatory" presumably also covers that goal that the rules should not be skewed against the developing countries and poor people.
The lack of realization of the anticipated benefits to developing countries of the Uruguay Round also affects other MDGs. According to an UNCTAD report (1999), protectionism in developed countries has prevented developing countries from fully exploiting their existing or potential comparative advantage. The missed opportunities for them due to trade barriers are estimated at an additional $700 billion in annual export earnings in low-technology industries alone. If these opportunities had been available, they would have provided developing countries with more export earnings, employment and income, and these in turn could have made significant contributions to the realization of the MDGs.
Moreover, failure till now to tackle the second set of implementation issues implies that the policy space required by developing countries to enact development strategies and policies has been eroded. Indeed, there are concerns whether the presently poor and middle-income developing countries can anymore pursue many of the development policies that the presently industrialized countries had undertaken during their process of development. The problems of implementation affect their prospects for technology upgrading, the development of local industries, survival of local farms, attainment of food security goals, and fulfillment of health needs. These are all of course of relevance to the realization of most of the MDGs.
The following sections discuss issues arising from the design and implementation of some of the specific agreements.
Agreement on Agriculture
The WTO Agreement on Agriculture (AoA) established disciplines on three pillars: market access, domestic support and export subsidies. There are several weaknesses and imbalances in the AoA that have enabled the developed countries to maintain high protection in this sector, whilst the policy space for developing countries to promote their small farms, rural development and food security has been seriously eroded. If the present flaws are not rectified, there can be serious adverse consequences for realizing MDG Goal 1 and Goal 8. Indeed, whether the unfairness of the present global rules on agriculture is removed would be a litmus test for the seriousness with which the developed countries take the MDG process.
The AoA prohibited the continuation of quantitative restrictions, and those that practiced it had to convert these to tariffs. In the tariffication process, many developed countries set very high tariffs on several products; thus, even after the required 36 per cent reductions, they remain prohibitively high. The effect of agriculture subsidies in developed countries is that their farm production levels are kept artificially high and their producers dispose of their surplus in other countries, often by dumping on world markets at less than the production cost. Farmers in developing countries incur losses in three ways: they lose export opportunities and revenues from having their market access blocked in the developed countries using the subsidies; they lose export opportunities in third countries; and they lose their market share in their own domestic market, and even lose their livelihoods, due to the inflow of artificially cheap subsidised imports.
Another imbalance in the AoA is that a special safeguard (SSG) mechanism is not allowed for use except in cases where a country has tariffied a product in the Uruguay Round. The developed countries qualify and are able to safeguard many of their products. However, only 20 developing countries are eligible. Thus most developing countries have no proper instrument to counter import surges. An FAO study also found that during the period 1995-2001, only 2 developing countries made use of the SSG. This imbalance is especially unfair because it is the developing countries that are facing import surges and are unable to defend themselves.
There are serious implications of the AoA and its implementation for the realization of the MDGs. Firstly, the continued existence of the inequitable AoA, and the effects of its implementation, is a major blow to the spirit of Goal 8. Developing countries can forcefully argue that the AoA symbolizes hypocrisy and double standards that makes a mockery of Goal 8. Second, continued protection in rich countries prevents developing countries from expanding their export revenue. The African cotton producing countries estimate their loss in income amounts to US$250 million a year due to the subsidies of developed countries. Thus, the subsidies adversely affect the realization of Goal 1. Thirdly, the AoA is contributing to the liberalization of food imports in developing countries, to the displacement and loss of livelihoods of small farmers, and the deterioration of the food security situation nationally. All of this makes it even more difficult to eradicate poverty and hunger.
Services and GATS
Before the Uruguay Round was launched, many developing countries had tried to resist the inclusion of the then 'new issue' of trade in services. They were against bringing services into the GATT system since they lack the capacity to gain from increased exports, while they would have to liberalize their services sectors. Despite this reluctance, services became a part of the Round and eventually the WTO rules.
The services agreement contains inherent imbalances. It favours major services-exporting countries that can take advantage of liberalization, while disadvantaging developing countries that lack the capacity to benefit from exports. Also, it specifically includes obligations to liberalize the movement of capital but the same special treatment has not been given to the movement of labour, which is of interest to developing countries. In an area where developing countries do have an advantage, such as the movement of labour, developed countries have not yet been prepared to undertake liberalization.
The result has been that the developing countries have given concessions without effectively getting any in return. Within the services trade, there are imbalances in the distribution of benefits between industrialized and developing countries.
There are also increasing public concerns that GATS is creating conditions that may affect the public's access to social services, such as health care, education, and water supply that traditionally have been provided by the public sector. Among the concerns is that governments would come under pressure to change the conditions under which public services are provided, for example, to privatize such services, to allow competition from the private sector and from foreign firms, and to privatize natural resource-based items, such as water.
The IMF and World Bank on the one hand, and the WTO on the other hand, can play complementary roles in generating a process by which public services are either commercialized, privatized, opened up for competition from private entities, or opened up to foreign service suppliers. While the initial prompting for privatization and liberalization might begin with IMF-World Bank conditionality, pressures could then build for the countries involved to bind these decisions or policies under GATS.
In a path-breaking study of liberalization of trade in services and human rights, the UN High Commissioner for Human Rights (2002) found that FDI can bring some benefits, but the increased presence of foreign private suppliers can pose challenges to governments as guarantors of human rights. The introduction of user fees can reduce or even cut off service supply to the poor, marginalized or vulnerable. In the health sector, privatization can result in a two-tiered system, with a corporate segment focused on the healthy and wealthy and an underfinanced public sector focusing on the poor and sick. As FDI is driven by commercial interests, the promotion of FDI in health, water and education sectors will not necessarily be the most effective means of ensuring universal access to entitlements.
The rules of GATS and their implementation have implications for several MDGs. Firstly, the present imbalances in the agreement can be expected to lead to more unequal outcomes especially between developed and developing countries in benefits and costs. Secondly, some countries may experience negative effects on their balance of payments should foreign ownership of services cause significant profit outflow, and this would in turn have implications for the external debt position and debt sustainability. Thirdly, the pressures by developed countries on developing countries to commit themselves to liberalizing social services and utilities such as water supply, electricity, telecommunications, education and health care, may adversely affect access especially of the poor to these services and utilities. This has implications for the realization of Goal 7 (environmental sustainability) and its target 10 on access to water, Goals 4 and 5 on child and maternal health care, Goal 6 on combating diseases and Goal 2 on education.
Intellectual Property Rights
Many developing countries had tried to resist the entrance of intellectual property as a subject in the Uruguay Round, and then tried to limit what they saw as the more damaging aspects of the proposals coming from developed countries. But eventually the developed countries succeeded in getting most of what they had been after in the TRIPS Agreement.
There are inherent imbalances in the TRIPS agreement. Most of the world's registered intellectual property is owned by persons and enterprises in the developed countries. A strengthening of IPRs would thus benefit these countries. Thus, the benefits of TRIPS are inherently skewed to the rich countries, whilst the costs are mainly borne by developing countries. There is no reciprocal benefit sharing under TRIPS.
Since TRIPS was established, there has been increasing evidence of social and economic problems caused by the introduction of stricter IPR laws. The IPR holders' privileges and rights have been overly protected while their obligations in relation to the social and economic welfare of the public, and to technology transfer, have been under-fulfilled or unfulfilled. There are also asymmetries between North and South (Correa 2000). Developing countries are overwhelmingly dependent on innovations made in the North; patent applicants from developing countries constituted less than 2 per cent of all U.S. applicants between 1977 and 1996; and the developed countries dominate the trade in medium- and high-tech goods. Thus, the worldwide establishment of strict IPR standards under TRIPS will result in benefits accruing overwhelmingly to the developed countries, paid for by the increased costs accruing to the developing countries.
The UN Secretary-General, in a report on globalization and human rights, notes that the rules do not always produce results that are consistent with human rights imperatives, and takes the case of IPRs as example. He notes that the IPR minimum standards under TRIPS have led to concerns of balance and fairness. Questions have been raised over the adequacy of TRIPS in addressing the needs of developing countries to access needed technology for development and the protection of the environment. He noted that high-income countries received US$63 billion in royalty and licensing fees, whilst the rest of the world received only $1.3 billion (United Nations 2000).
Among the problems faced in implementing the TRIPS Agreement are: the increase in prices of consumer products (including some essential items such as medicines) charged by companies owning IPRs, which reduces consumers' access and affects their welfare, health and lives. The high-standard IPR regime is also making it more costly or difficult for local firms in developing countries to use patented technology. Further, TRIPS makes it mandatory for members to allow patenting of some life-forms and living processes, as well as IPR protection for plant varieties. This has facilitated the spread of 'biopiracy,' in which indigenous knowledge and biological wealth of developing countries are patented mainly by developed country firms. Public citizen groups and farmers' organizations have expressed grave concerns that the farmers' rights to the use and exchange of their seeds may be threatened, and that the supply of seeds and food products will be even more concentrated in a few giant corporations.
The effects of TRIPS have serious implications for the realization of various MDGs. The agreement stands in the way of a achieving a „global partnership for development" (Goal 8) as it is so skewed against the interests of developing countries and is in fact an outstanding example of what an international agreement based on equitable partnership should not be. By creating or furthering a monopolistic environment in which commercial companies can charge exorbitant prices, it reduces access of the public, especially the poor, to essential goods such as medicines. It is thus a hindrance to attaining target 16, to „provide access to affordable essential drugs in developing countries." It is also an obstacle to Goal 6 (combat HIV/AIDS, malaria and other diseases).
The Industrial Sector
Under the Doha work program, there have been strong pressures from major developed countries to institute deep reductions in industrial tariffs of developing countries, through the application of a „non-linear formula", in which there will be sharper cuts the higher the tariffs. It is also proposed that developing countries will have to bind almost all their unbound tariffs, with the new bound rates to be set after multiplying the applied rates by two and then subjecting these to the formula cut. Since many developing countries have relatively high bound tariffs (though their applied tariffs may be significantly lower), this may result in very sharp cuts to the existing bound tariffs, and also cuts to the presently unbound applied rates. Another proposal is that in several selected sectors, there will be accelerated tariff elimination on a fast track basis.
The above proposals have been incorporated in a framework for modalities for negotiations on non-agricultural market access (NAMA) that was adopted by the WTO in July 2004 (see Khor 2004). However, negotiations on details and even these elements are still to take place. If these proposals are accepted, the developing countries would be subjected to the shock of having to cope very quickly with cheap imports competing with local industrial products. Their prospects for industrialization involving domestic firms would be seriously darkened.
The developing countries have already suffered a loss in policy space to devise their own national policy for the industrial sector during the Uruguay Round. Under the Trade-Related Investment Measures (TRIMs) Agreement, governments are constrained from adopting certain investment measures that oblige or encourage investors to use local materials or restrict imports. The TRIMs agreement is a notable example of a WTO rule that prevents developing countries from taking policy measures that promote domestic industrial development, and which had been used by the present industrial countries and by several developing countries previously.
Participation in the WTO
With these above developments, the ability of developing countries to develop their industrial sectors will be constrained, and this has adverse effects on growth and development. This has implications for the realization of various MDGs.
There is currently a lack of transparency and participation by developing countries in key WTO operations. Developing countries are in general seriously understaffed both in capitals and in Geneva and are thus unable to adequately follow or take part in the WTO's deliberations. Despite the 'one country one vote' rule, in practice, a few major countries have been able to dominate decision-making in critical aspects, using informal meetings to make decisions among a small group of members that are then passed along to the other members. The so-called „Green Room" process of exclusive decision-making is especially prevalent at and before Ministerial Conferences, where important decisions are taken. 'Consensus-building' is also normally embarked on when proposed by the major players as opposed to the developing countries.
The decision-making system has given rise to frustration and unpredictability. Two of the last three WTO Ministerial Conferences failed to produce results, largely due to the non-inclusive manner in which the meetings were conducted.
The WTO needs to evolve more inclusive, participatory and transparent methods of discussion and decision-making, in which all members are fully enabled to participate and make proposals. The system must reflect the fact that the majority of members are developing countries and must provide them with adequate means and with appropriate procedures to enable them to voice their interests and exercise their rights. Further, citizen groups must be allowed to follow developments in the WTO and channels opened to make their views better heard.
This issue has direct implications for MDG 8, as a genuine global partnership for development should be based on inclusive and democratic practices, through which the weaker partners can have their full say, so that there can be better chances for fair outcomes. Target 12 under Goal 8 is to develop further an open, rule-based, non-discriminatory trade system. „Open" should be taken to also mean „transparent" in decision-making and processes, and not just free of trade barriers; whilst „non-discriminatory" should also mean inclusive, with all countries able to participate effectively.
Martin Khor ist Direktor des Third World Network mit Sitz in Penang/Malaysia.
References
Correa, Carlos (2000): Intellectual Property Rights, the WTO and Developing Countries: The TRIPS Agreement and Policy Options. Penang: Third World Network.
Khor, Martin (2004): Comments on the WTO's Geneva „July 2004 Package." Penang: Third World Network Briefing Paper 22.
OECD (2000): Agricultural Policies in OECD Countries: Monitoring and Evaluation 2000. Paris: OECD Secretariat.
Third World Network (2001): The multilateral trading system: A development perspective. New York: UNDP.
UN Commission on Human Rights (2002): Liberalisation of trade in services and human rights: report of the High Commissioner.
UN Commission on Human Rights (2004): The right to food: report submitted by the Special Rapporteur on the right to food.
UN Conference on Trade and Development (1999): Trade and Development Report 1999.
United Nations (2000): Globalisation and its impact on the full enjoyment of all human rights: preliminary report of the Secretary General.

Wie die Millenniums-Ziele auch in Afrika erreicht werden können
Volker Weyel
2005-11-14      21/2005
Abgeschlagen erschien Afrika bei dem Versuch, die Millenniums-Entwicklungsziele zu erreichen, schon auf der ersten Etappe der Strecke, die bis 2015 zurückzulegen ist. Die zuständige Regionalkommission der Weltorganisation hat aber dem Weltgipfel der Staats- und Regierungschefs im September ein differenzierteres Bild präsentiert und ein Aufholen der Afrikaner für möglich erklärt. Voraussetzung dafür sei allerdings ein Paradigmenwechsel.
Der Norden des Kontinents kommt zwar auf dem Weg zur Verwirklichung der Millenniumsziele (MDGs) insgesamt besser voran als Afrika südlich der Sahara, doch gibt es je nach Entwicklungsziel in einer Reihe von Ländern bemerkenswerte Erfolge zu verzeichnen. Dies lässt sich dem rechtzeitig zum New Yorker Gipfel vorgelegten Bericht „The Millennium Development Goals in Africa: Progress and Challenges" der Wirtschaftskommission der Vereinten Nationen für Afrika (ECA) entnehmen. So stehen die Chancen, das erste der acht MDGs – die Beseitigung der extremen Armut und des Hungers – umzusetzen, unter anderem für Botswana und Ghana recht gut. Hauptziel Nummer Zwei, die Verwirklichung der Grundschulbildung für alle Kinder, dürfte zum Beispiel in Gabun, Namibia, Ruanda und Südafrika erreicht werden. Unter den Staaten außerhalb Nordafrikas sieht die ECA Botswana, Gambia, Ruanda und Uganda auf gutem Wege, bis 2015 mehrere der MDGs erreichen zu können.
Ungünstige Ausgangslage
Die Gesamtheit der Länder südlich der Sahara wird freilich hinter den Vorgaben zurückbleiben. Zwischen 1990 und 2000 ist dort die Zahl der absolut Armen um ein Drittel angewachsen und die durchschnittliche Lebenserwartung von gut 50 auf 46 Jahre gesunken. Die ECA beschönigt das nicht, und sie schaut auch bei vermeintlichen Erfolgsgeschichten genauer hin. So hat sich die erfreuliche Steigerung der Einschulungsraten in den Primarschulen nicht in einer entsprechenden Zunahme des Schulerfolgs niedergeschlagen; im Jahre 2000 haben lediglich 55 Prozent der Grundschulkinder bis zum Schluss dieses Bildungsgangs durchgehalten, während es zehn Jahre zuvor noch 57 Prozent waren.
Deutlich wird, dass es auch bei den MDGs um grundlegende Fragen der Weltordnung, vor Ort aber um solche der Infrastruktur und der guten Regierungsführung geht. Insofern liegt es nahe, dass die Neue Partnerschaft für die Entwicklung Afrikas (NEPAD) die Millenniumsziele in ihren Referenzrahmen übernommen hat und dass einige Länder – so Ruanda, Senegal und Tansania – die MDGs mit ihren Programmen der Armutsminderung zusammengeführt haben.
Die ECA hält fest, dass „anders als bei früheren, von den von den Gebern dominierten Entwicklungsprogrammen dieses Mal jedes Land selbst für die Ausarbeitung seines umfassenden Entwicklungsrahmens und seiner Finanzierungsstrategie verantwortlich ist". Von den Gebern freilich werden Beiträge erwartet, die sich mindestens im Rahmen der international eingegangenen Verpflichtungen halten sollen; Leistungen von dieser Seite zu Gunsten des Schul- und Gesundheitswesens könnten die Regierungen beträchtlich entlasten.
Enorme Steuerlücke
Deutlich formuliert sind aber auch die Erwartungen an die afrikanischen Staaten. Ihnen wird, wenn sie denn „eine echte Umkehr der gegenwärtigen Trends in der wirtschaftlichen und menschlichen Entwicklung auf dem Kontinent" erreichen wollen, nichts weniger als ein „Paradigmenwechsel" abverlangt. Dann könne sich auch die Chance eröffnen, „die meisten Vorgaben der MDGs zu erreichen". Dafür unabdingbar seien „eine massive Aufstockung der öffentlichen Investitionen, der Aufbau von Kapazitäten, die Mobilisierung von heimischer Ressourcen wie von ausländischer Entwicklungshilfe schon ab diesem Jahr". Es klaffe eine „Finanzierungslücke" von 10 bis 20 Prozent des Bruttoinlandsprodukts, um die MDGs umsetzen zu können. Identifiziert hat die ECA allerdings auch eine „Steuerlücke". In den meisten afrikanischen Staaten betrage die Differenz zwischen der geschuldeten Steuer und den tatsächlichen Steuereinnahmen mehr als 40 Prozent.
Dies gehört gewiss zu den Themen, die des Erfahrungsaustauschs unter den afrikanischen Staaten bedürfen. Ausdrücklich aufgefordert wird denn auch zur Kooperation im Rahmen der ECA, der regionalen Wirtschaftszusammenschlüsse und der Afrikanischen Union. Zur Verbesserung „der Regierungsführung und der tatsächlichen Teilhabe der Betroffenen am Entwicklungsprozess" solle der im Rahmen der NEPAD eingerichtete „African Peer Review Mechanism" genutzt werden.
www.uneca.org/mdgs/
MDGs_in_Africa.pdf
Volker Weyel

Das erste Millennium-Entwicklungsziel: Ein Grund zum Feiern?
Thomas Pogge
2005-06-13      12/13/2005
Die weltweite Armut ist weit größer als bisher errechnet. Die Definition von Armut, die den Armutszahlen von Weltbank und Vereinten Nationen zu Grunde liegt, wird der realen Armutssituation in den Ländern des Südens nicht gerecht, kritisiert Thomas Pogge. Entsprechend unzureichend sind die Vorgaben für die Armutsminderung, die sich die Staatengemeinschaft im ersten Millenniumsziel vorgenommen hat. Der Rawls-Schüler Pogge, der sich vor allem mit einflussreichen Publikationen zu globalen Gerechtigkeitstheorien einen Namen gemacht hat, lehrt seit 1983 Philosophie an der Columbia University in New York. Seine Kritik an den Armutsstatistiken der Weltbank hat in den USA eine heftige Debatte ausgelöst. Die Kontroverse ist auf der Website www.socialanalysis.org dokumentiert. Der folgende Beitrag beruht auf einer Vorlesung, die der Autor am 11. September 2003 als die erste „Oslo Lecture in Moral Philosophy" an der Universität Oslo hielt.
Redaktion

In der Millenniumserklärung der Vereinten Nationen verpflichteten sich deren 191 Mitgliedsstaaten im Jahr 2000 auf das Ziel, „bis zum Jahr 2015 den Anteil der Menschen, deren Einkommen weniger als einen US-Dollar pro Tag beträgt und den Anteil der Menschen, die Hunger leiden, zu halbieren": das erste und wichtigste von insgesamt acht Millennium-Entwicklungszielen (MDGs) der Vereinten Nationen.
Das Ziel der Halbierung weltweiter extremer Armut bis 2015 ist nicht neu. Es wurde z.B. schon 1996 auf dem Welternährungsgipfel in Rom als vorrangig bezeichnet. Dort erklärten die 186 teilnehmenden Staaten: „Wir bekräftigen unseren politischen Willen und unsere gemeinsame wie nationale Verpflichtung, Ernährungssicherheit für alle zu erreichen und kontinuierliche Anstrengungen zu unternehmen, um den Hunger in allen Ländern abzuschaffen, mit dem unmittelbaren Ziel, die gegenwärtige Anzahl unterernährter Menschen bis spätestens 2015 zu halbieren."1
Die Zahl oder den Anteil der Armen mindern?
Ist das erste MDG also nur eine Bestätigung einer früher eingegangenen Verpflichtung? Oder sogar eine etwas anspruchsvollere Verpflichtung angesichts der Tatsache, dass die Zahl der absolut Armen gegenüber den für 1996 gemeldeten 1.095,7 Millionen ein wenig gesunken war? Nicht ganz.
Schaut man sich die beiden Texte genau an, dann stellt man eine subtile, aber wichtige Veränderung fest. Während die frühere Erklärung von Rom davon sprach, die Zahl der Unterernährten bis 2015 zu halbieren, spricht die spätere Millenniums-Erklärung von einer Halbierung des Anteils der unter Hunger und extremer Armut leidenden Menschen bis 2015.
Diese Ersetzung von „Zahl" durch „Anteil" macht einen erheblichen Unterschied aus. Für das Jahr 2000 wurde von 1.094 Millionen Menschen berichtet, die von weniger als einem Dollar pro Tag lebten.2 Soll die Zahl der extrem Armen halbiert werden, dann müssten wir sicherstellen, dass es 2015 nicht mehr als 547 Millionen solcher Menschen gibt. Die Halbierung des Anteils extrem Armer ist weniger ambitiös. Im Jahr 2000 zählte die Weltbevölkerung insgesamt 6.070,6 Millionen; 18,02 Prozent lebten also in extremer Armut. Die Halbierung des Anteils bedeutet demnach eine Reduzierung dieses Anteils auf 9,01 Prozent. Bei einer für 2015 erwarteten Weltbevölkerung von 7.197 Millionen wäre das Ziel aber die Reduzierung der Zahl extrem Armer auf 648,5 Millionen bis 2015. Die geplante Armutsminderung ist also um 101,5 Millionen Menschen verringert worden.
Die Differenz entsteht hier durch die Erhöhung der Referenzpopulation. Da die Weltbevölkerung im Zeitraum von 2000 bis 2015 um 18,6 Prozent wächst, nimmt die Zahl der für 2015 akzeptierten extrem Armen ebenfalls um 18,6 Prozent zu (von 547 auf 648,5 Millionen) und die geplante Armutsminderung wird entsprechend um 18,6 Prozent verringert (von 547 auf 445,5 Millionen).
So wie die Vereinten Nationen das Ziel interpretieren, wird die geplante Armutsminderung sogar noch weiter geschmälert. In der Formulierung des ersten MDG ist das Ende des Planungszeitraums klar benannt: das Jahr 2015. Aber sie sagt nichts über den Anfang dieser Periode aus, nämlich über den Status quo ante, im Verhältnis zu dem das Ziel der 50-prozentigen Reduzierung des Anteils der Armen erreicht werden soll. Man sollte meinen, dass die im Text nicht genannte Ausgangsbasis offensichtlich ist: dass es einfach der Zeitpunkt ist, zu dem die MDGs verabschiedet wurden, das Jahr 2000 – analog zur Festlegung der „gegenwärtigen Anzahl" als Basis in der Erklärung von Rom. Stattdessen wählt die UN aber 1990 als Bezugsjahr, wodurch der Planungszeitraum auf 25 Jahre verlängert wird. Ihre Interpretation des Ziels besagt, dass 2015 der Anteil der extrem Armen nicht mehr als die Hälfte des Standes von 1990 betragen sollte.
Verlängerte Zeithorizonte
Die Wahl von 1990 statt 2000 als Bezugsjahr ist in zweierlei Hinsicht bedeutsam. Erstens gab es in den neunziger Jahren eine dramatische Reduzierung der Zahl der extrem Armen in China. Indem die Planungsperiode zurück verlegt wird, wird diese Reduzierung um über 150 Millionen bei der Zielerreichung angerechnet, die damit viel leichter möglich wird. Dank des chinesischen Erfolgs können die Vereinten Nationen berichten, dass der Anteil extrem Armer in der bevölkerungsreichsten Region „Ostasien und Pazifik" bereits 1999 halbiert wurde, ein Jahr bevor die Millenniums-Erklärung überhaupt verabschiedet wurde!3
Zum Zweiten bedeutet ein längerer Planungszeitraum – hier 25 statt 15 Jahre – ein viel größeres Bevölkerungswachstum vom Anfang bis zum Ende dieses Zeitraums. Und dieses Bevölkerungswachstum trägt erheblich zur Zielerreichung bei. Um genau zu sein: Der Anteil der extrem Armen ist ein Quotient, der die Zahl extrem Armer als Zähler und irgendeine Referenzpopulation als Nenner hat. Je größer der Nenner wird, was sich schlicht durch das Bevölkerungswachstum ergibt, desto geringer fällt die Minderung aus, die auf Seiten des Zählers erzielt werden muss. Durch die Verlängerung des Planungszeitraums verdoppeln die UN fast den erwarteten Anstieg des Nenners: Während das für den Zeitraum 2000 bis 2015 erwartete Bevölkerungswachstum 18,6 Prozent beträgt, wird für den längeren Zeitraum von 1990 bis 2015 ein Wachstum von 36,7 Prozent erwartet, nämlich von 5.263,6 auf 7.197 Millionen (http://esa.un.org/unpp).
Die Auswirkungen in Bezug auf die tatsächlichen Zahlen stellen sich folgendermaßen dar: 1990 lebten der Weltbank zufolge 1.218,5 Millionen Menschen oder 23,15 Prozent der Menschheit von weniger als einem US-Dollar am Tag. Wollte man diesen Anteil halbieren, dann wäre das Ziel, dass 2015 nicht mehr als 833 Millionen Menschen (11,575 Prozent der angenommenen Weltbevölkerung von 7.197 Millionen) so arm sein sollten. Durch die Ausdehnung des Referenzzeitraums nach hinten steigern die UN die Zahl der für 2015 akzeptablen extrem Armen um weitere 184,5 Millionen und senken damit die Zahl der Menschen, die zwischen 2000 bis 2015 von extremer Armut zu befreien sind, in gleichem Maße, nämlich auf 261 Millionen.
Zielsetzung wird abgeschwächt
Die UN setzen ein noch weniger ehrgeiziges Ziel, indem sie feststellen, das Ziel sei die Halbierung des Anteils extrem Armer „innerhalb jeder Region". Das führt zu einer weiteren Reduzierung der geplanten Armutsminderung, weil Regionen mit hoher Armutsrate generell ein schnelleres Bevölkerungswachstum aufweisen. Diesen Effekt können wir uns vor Augen führen, wenn wir die entwickelten Länder, in denen extreme Armut äußerst selten oder gar nicht existiert, herausrechnen. Die Bevölkerung der verbleibenden Entwicklungsländer wächst schneller als die Weltbevölkerung insgesamt. Man erwartet hier einen Zuwachs von 45 Prozent (von 4.114,7 auf 5.967 Millionen) im Zeitraum von 1990 bis 2015 (http://esa.una.org/unpp). Das Ziel der Halbierung der extremen Armut wird also noch weniger anspruchsvoll, wenn die Zahl der Armen nicht in Relation zur wachsenden Weltbevölkerung, sondern zur schneller wachsenden Bevölkerung der Entwicklungsländer gesetzt wird. 1990 lebten 29,6 Prozent dieser Bevölkerung in absoluter Armut, nämlich 1.218,5 von 4.114,7 Millionen. Die für 2015 akzeptierte Armut ist also 14,8 Prozent von 5.967 Millionen, gleich 883,5 Millionen Menschen. Damit wird die geplante Armutsminderung um weitere 50,5 Millionen auf 210,5 Millionen reduziert. Laut offizieller Interpretation der UN verpflichtet uns also das MDG 1 auf eine Reduzierung der Zahl der Armen um 19 Prozent: von 1.094 Millionen zum Zeitpunkt der Verabschiedung der Erklärung im Jahr 2000 auf 883,5 Millionen im Jahr 2015.
Im Vergleich zur Verpflichtung des Welternährungsgipfels von 1996 bedeutet die UN-Interpretation von MDG 1 eine Anhebung der für 2015 für akzeptabel gehaltenen Zahl von absolut Armen um 335 Millionen (von 548,45 auf 883,5 Millionen) und damit eine Senkung der Armutsminderung, auf die sich die Staaten für den Zeitraum von 2000 bis 2015 festlegen, um mehr als 62 Prozent. Würden wir uns weiter an die Verpflichtung von Rom halten, dann wäre es unsere Aufgabe, die Zahl der extrem Armen von 2000 bis 2015 um 545,55 Millionen zu reduzieren. Die Millenniums-Erklärung sieht eine Reduzierung um nur 210,5 Millionen vor.
Weltbankindikatoren untauglich
Die vorausgegangenen Überlegungen mögen etwas beunruhigend sein. Es gibt aber auch gute Nachrichten. So sagte der scheidende Weltbankpräsident Wolfensohn 2001: „Nachdem die Zahl der in Armut lebenden Menschen sich in den vergangenen beiden Jahrhunderten stetig erhöhte, ist sie seit 1980 weltweit um geschätzte 200 Millionen gesunken, obwohl die Weltbevölkerung um 1,6 Milliarden wuchs." Das heißt, auch wenn die Politiker der Welt sich nicht so entschieden oder so schnell auf das Ziel der Überwindung extremer Armut hinbewegen, wie wir vielleicht geglaubt haben oder wünschen mögen, so bewegen sich die Dinge doch wenigstens in die richtige Richtung, und dies in einem ermutigenden Tempo.
Aber ist das tatsächlich der Fall? Die Zahlen, auf die sich Wolfensohn bezieht, wurden von seiner eigenen Organisation, der Weltbank, ermittelt, die die vorherrschende Methode für die Ermittlung des Einkommens der Armen maßgeblich entwickelt hat und die auch die umfassendsten empirischen Daten ermittelt. Diese Schätzungen der Weltbank, die oft mit sechsstelliger Genauigkeit präsentiert werden (vgl. Chen and Ravallion 2001, S. 290), werden weitgehend
von anderen UN-Organisationen (vor allem vom UN-Entwicklungsprogramm UNDP) sowie von den Medien übernommen. Es sind dies die Zahlen, die die UN verwenden, um zu überprüfen, wie gut die Staaten der Welt ihre Aufgabe der Bekämpfung extremer Armut erfüllen.
Doch leider sind die Schätzungen der Weltbank problematisch, ja sind sogar als grobe Indikatoren für das globale Problem der Armut und dessen Entwicklung über die Jahre und Jahrzehnte nur bedingt tauglich. Dies ist umfangreicher dargelegt in einer gemeinsam mit meinem wirtschaftswissenschaftlichen Kollegen Sanjay Reddy verfassten Arbeit, die unter www.socialanalysis.org verfügbar ist. Im Folgenden stelle ich unsere wesentlichen Schlussfolgerungen kurz vor:
Die ursprünglich um 1990 eingeführte Methode der Weltbank umfasst drei Schritte. Als erstes legt man eine Armutsgrenze fest, die in der Kaufkraft der Währung eines bestimmten Landes in einem bestimmten Bezugsjahr ausgedrückt wird. Bis 1999 verwendete die Weltbank als Bezugsgröße ein Einkommen von einem US-Dollar pro Person und Tag in den USA im Jahr 1985. In jüngerer Zeit hat die Bank unter dem gleichen Ein-Dollar-pro-Tag-Etikett ein monatliches Pro-Kopf-Einkommen von 32,74 US-Dollar in den USA im Jahr 1993 zu Grunde gelegt (vgl. Chen and Ravallion 2001, S. 285), eine Veränderung, die wegen einer Inflation von 34,3 Prozent in den USA im Zeitraum 1985-1993 eine Senkung der Armutsgrenze in den USA um 19,6 Prozent bedeutet.4
Zweitens nimmt man eine räumliche Übertragung dieser Bezugsgröße vor, indem man für das ausgewählte Jahr entsprechende Beträge in den Währungen anderer Länder umrechnet, wofür man Kaufkraftparitäten (purchasing power parities PPP) des Bezugsjahrs verwendet. Und drittens nimmt man eine zeitliche Übertragung vor, indem man den Bezugsjahresbetrag des jeweiligen Landes in die Äquivalente für andere Jahre auf der Basis des Verbraucherpreis-Indexes (consumer price index CPI) eines jeden Landes umrechnet. Zusammen ergeben diese Schritte (als wechselseitig äquivalent angenommene) Armutsgrenzen in Eigenwährung für jede Land-Jahr-Kombination, die dann als Grundlage für die Beurteilung verwendet werden, ob ein gegebener Haushalt in irgendeinem bestimmten Land und Jahr arm ist oder nicht.
Zu niedrige Armutsschwelle
Unser erster Kritikpunkt betrifft Schritt 1: die von der Weltbank gewählte Bezugsgröße ist zu niedrig. Laut US-Landwirtschaftsministerium betrugen die Mindestkosten häuslicher Verpflegung eines typischen Vier-Personenhaushalts in den USA 1999, um ein Minimum des Kalorienbedarfs zu decken, 5.134 US-Dollar (vgl. USDA 1999). Würde eine solche Familie nach Maßgabe der von der Bank gesetzten offiziellen internationalen Armutsgrenze (international poverty line IPL) leben, hätte sie 1999 nur 1.812 und 2004 2.057 US-Dollar ausgegeben. Wenden wir die von der Bank zu Grunde gelegte Armutsgrenze in ihrem Bezugsland, den USA, an, so stellen wir fest, dass der Betrag nicht einmal annähernd auch nur für Nahrungsmittel allein ausreichen würde.
Schwankende Preisverhältnisse
Unser zweiter Kritikpunkt, Schritt 2 betreffend, bezieht sich auf die Art, wie die Bank ihre US-Dollar-Bezugsgröße in Auslandswährungs-Äquivalente umrechnet. Die Bank tut es nicht über Markt-Wechselkurse, sondern durch Ermittlung des in den USA und im Ausland herrschenden Preisniveaus. Nun schwanken aber die Preisverhältnisse zwischen reichen und armen Ländern je nach Warenart erheblich. Für leicht handelbare Güter, so genannte „Tradables" wie Getreide oder Autos, unterscheiden sich die Preise bei Zugrundelegung von Markt-Wechselkursen zwischen reichen und armen Ländern wenig. Für Güter und vor allem Dienstleistungen, die nicht so leicht grenzüberschreitend gehandelt werden können („Nontradables"), können Preise zu Marktwechselkursen in reichen Ländern fünfzigfach über denen in armen Ländern liegen. Besonders Arbeitskraft ist in armen Ländern sehr viel billiger, weil sie dort im Verhältnis zu Kapital in viel größerem Umfang verfügbar ist und zudem daran gehindert wird, sich frei über Grenzen in Gebiete mit höheren Löhnen zu bewegen.
Wie spiegeln nun die Kaufkraftparitäten (PPP) diese große Diversität der Preisrelationen wider? Die von der Weltbank verwendeten PPPs ermitteln den Durchschnitt dieser Preisverhältnisse dergestalt, dass – grob gesprochen – jede Ware oder Dienstleistung im Verhältnis ihres Anteils am internationalen Konsum bewertet wird. Auf diese Weise wird unterstellt, dass die Kaufkraft von einem US-Dollar der von 13 bangladeschischen Taka entspricht, obwohl man mit dem erstgenannten Betrag viel mehr „Tradables" und viel weniger „Nontradables" in den USA kaufen kann als mit dem zweitgenannten in Bangladesch.
Nun liegt der Wechselkurs auf dem freien Markt für die Währung von Bangladesch viereinhalbfach über ihrer PPP, also nicht bei 13, sondern bei 59 Taka zum US-Dollar. Die für die Währung von Bangladesch errechnete PPP besagt also, dass man mit Geld viereinhalb mal so viel in Bangladesch kaufen kann wie in den USA. Das mag für wohlhabende bangladeschische Verbraucher zutreffen, deren Ausgaben dem internationalen Muster entsprechen. Aber in Bezug auf sehr arme Familien in Bangladesch, die wenig oder gar nichts für „Nontradables" wie die in Bangladesch besonders billigen Dienstleistungen ausgeben, ist dies völlig irreführend. Diese Familien haben keine Wahl. Um zu überleben, müssen sie ihre Konsumausgaben auf Artikel des Grundbedarfs, insbesondere Nahrungsmittel, konzentrieren. Und es ist umfangreich belegt, dass Nahrungsmittel und andere Grundbedarfsartikel in armen Ländern wesentlich teurer sind, als es generelle Konsum-PPPs nahe legen (vgl. Reddy and Pogge 2006).
Angesichts einer PPP von 13 für Bangladesch geht die Weltbank davon aus, dass eine vierköpfige Familie mit einem Jahreseinkommen von 26.000 Taka dort so gut gestellt ist wie eine vergleichbare Familie in den USA es mit 2.000 US-Dollar pro Jahr wäre. Das stimmt aber nicht, weil für solch eine Familie in Bangladesch der Nachteil, dass man für 26.000 Taka viel weniger Nahrungsmittel kaufen kann als für 2.000 US-Dollar in den USA, nicht dadurch ausgeglichen wird, dass man für 26.000 Taka in Bangladesch auch mehr Dienstleistungen als für 2.000 US-Dollar in den USA kaufen kann. Denn so eine arme Familie gibt kein Geld für Dienstleistungen aus: für Fahrer, Dienstmädchen oder Frisörbesuche. Sie kann sich das einfach nicht leisten. Um zu überleben, muss sie fast ihr gesamtes Einkommen für Grundnahrungsmittel ausgeben. Und dabei steht sie dann mit 26.000 Taka pro Jahr in Bangladesch wesentlich schlechter da als ein vergleichbarer Haushalt mit 2.000 US-Dollar in den USA. So konnten z.B. 1993, dem letzten PPP-Bezugsjahr der Weltbank, mit dem bangladeschischen Taka gerade mal etwas mehr als die Hälfte (53 Prozent) an Brot und Getreide gekauft werden, als es die festgestellte PPP unterstellte.
Da die Weltbank ihre Armutsstatistiken periodisch aktualisiert, indem sie auf ein späteres Bezugsjahr umstellt, wird dieser Fehler tendenziell größer, weil Nahrungsmittel einen sinkenden, Dienstleistungen aber einen steigenden Anteil an den weltweiten Konsumausgaben haben. So haben die Nahrungsmittelpreise einen abnehmenden, die Preise für Dienstleistungen aber einen zunehmenden Einfluss auf die Kalkulation der offiziellen PPPs. Deshalb ist es wahrscheinlich, dass die von der Weltbank ermittelten PPPs in wachsendem Ausmaß den Wert der Währungen armer Länder für die Befriedigung von Grundbedürfnissen überschätzen. Es ist zu erwarten, dass sukzessive Armutserhebungen derselben armen Familie im selben Land und für dasselbe Jahr immer größere Kaufkraft zuschreiben werden, indem sie ihr Einkommen an Warenkörben messen, die immer mehr Dienstleistungen und immer weniger Nahrungsmittel enthalten.
Zusammenfassend ergibt sich aus dem zweiten Teil unserer Kritik folgende Schlussfolgerung: Wenn wir als „extrem Arme" diejenigen verstehen, die nicht annähernd ausreichenden Zugang zu Gütern des Grundbedarfs haben, dann müssen wir davon ausgehen, dass die Weltbank (so, wie sie PPPs des Gesamtverbrauchs für die Konvertierung ihrer internationalen in nationale Armutsgrenzen verwendet) die Zahl der Armen in vielen armen Ländern, in denen Nahrungsmittel im Verhältnis zu Dienstleistungen teurer sind als in den USA, wesentlich zu niedrig angesetzt hat. Dies gilt selbst unter der Prämisse, dass die Armutsgrenze der Weltbank für die USA, wo Nahrungsmittel im Vergleich zu Dienstleistungen billig sind, angemessen wäre.
Unser zweiter Kritikpunkt verstärkt den ersten, indem er nahe legt, dass die von der Weltbank für die armen Länder angewandten nationalen Armutsgrenzen zu niedrig sind, um glaubhaft zu sein. Die Weltbank irrt, wenn sie unterstellt, dass ein Vier-Personen-Haushalt in den USA 1993 seine Grundbedürfnisse mit 131 US-Dollar im Monat befriedigen konnte. Dies ist Punkt 1 der Kritik. Und die Weltbank irrt noch einmal, wenn sie PPPs und Verbraucherpreisindices verwendet, um diesen Betrag auf andere Währungen und andere Jahre zu übertragen. Die so ermittelten Beträge in nationaler Währung werden eine ganz andere Kaufkraft (in armen Ländern generell niedriger) in Bezug auf die Befriedigung der Grundbedürfnisse haben, auf die die Armen notgedrungen ihre Ausgaben konzentrieren.
Ausmaß der Armut unterschätzt
Unsere beiden ersten Kritikpunkte legen nahe, dass die Zahl der Menschen, die ihre Grundbedürfnisse nicht befriedigen können, viel größer ist als es die Annahmen der Weltbank nahe legen. Man könnte meinen, dass dies bei dem Vorhaben, das erste Entwicklungsziel der UN zu erreichen, nicht so wichtig ist. Wenn glaubwürdigere, also höhere Armutsgrenzen verwendet würden, um die Armen zu zählen, dann würden mehr Menschen als arm anerkannt. Aber das würde ja für alle Jahre zutreffen und die optimistischen Trendaussagen der Bank nicht beeinträchtigen.
Dies ist allerdings nicht der Fall. Glaubhaftere Armutsgrenzen würden nicht das gleiche Bild vom Trend liefern. Wir wissen dies von den eigenen Schätzungen der Bank. Legt man deren jüngste Zahlen zu Grunde (vgl. Chen and Ravallion 2004), so sank die Zahl der unter der „Ein-Dollar-pro-Tag" Grenze lebenden Menschen im Zeitraum 1981-2001 um 392,7 Millionen oder mehr als 26 Prozent (von 1.481,8 auf 1.089,0 Millionen); die Zahl der von weniger als dem zweifachen dieser Richtgröße (zwei US-Dollar/Tag) lebenden Menschen verzeichnete im selben Zeitraum einen Anstieg um 285,6 Millionen oder fast 12 Prozent (von 2.450,0 auf 2.735,4 Millionen). Diese Zahlen belegen deutlich, dass ein weniger rosiges Bild des Trends gezeichnet worden wäre, wenn die Weltbank glaubwürdigere, d.h. höhere Armutsgrenzen zu Grunde gelegt hätte.
Unzuverlässige Methode
Zum Dritten kritisieren wir, dass das Verfahren der Weltbank insoweit auch methodisch unzuverlässig ist, als die von ihr produzierten Schätzungen nicht nur auf empirischen Daten, sondern auch, und zwar beträchtlich, von der Wahl des Bezugsjahres für die Kaufkraftparität abhängen. Das liegt daran, dass Kaufkraftparitäten (PPP) und Verbraucherpreisindices (CPI) auf unterschiedlichen Äquivalenzkonzepten beruhen. Ein Beispiel: In Indien bedeutet Äquivalenz von 1.562 Rupies im Jahr 1985 mit 2.756 Rupies 1993, dass diese beiden Beträge in den jeweiligen Jahren dieselbe Kaufkraft mit Bezug auf das indische Muster von Verbraucherausgaben hatten. In den USA bedeutet Äquivalenz von 293 US-Dollar im Jahr 1985 mit 393 US-Dollar im Jahr 1993, dass diese beiden Beträge in den jeweiligen Jahren die gleiche Kaufkraft in Bezug auf das US-Muster von Verbraucherausgaben hatten. Und die Gleichsetzung von 2.756 Rupies in Indien mit 393 US-Dollar in den USA im Jahr 1993 bedeutet, dass diese beiden Beträge in den jeweiligen Ländern bezogen auf das maßgebliche internationale Muster der Verbraucherausgaben die gleiche Kaufkraft hatten. Weil sich aber die Verbraucherausgaben in Indien, den USA und der Welt insgesamt sehr unterschiedlich zusammensetzen, ist es falsch, solche Äquivalenzen durch Transitivität zu kombinieren wie z.B. nachfolgend dargestellt:
l293 US-Dollar im Jahr 1985 in den USA entsprechen 1993 = 393 US-Dollar in den USA
l393 US-Dollar im Jahr 1993 in den USA entsprechen 1993 = 2.756 Rupies in Indien
l2.756 Rupies im Jahr 1993 in Indien entsprechen 1985 = 1.562 Rupies in Indien
Also:
l293 US-Dollar im Jahr 1985 in den USA entsprechen 1985 = 1.562 Rupies in Indien.
Diese Schlussfolgerung ist falsch, weil die herangezogenen Äquivalente keinen Bestand hätten, wenn wir die beiden Summen direkt über die Kaufkraftparitäten von 1985 oder auf andere Weise indirekt über die PPPs irgendeines anderen Jahres als 1993 vergleichen würden.
Glücklicherweise muss ich es nicht bei der theoretischen Feststellung der Problematik bewenden lassen. Die Weltbank hat umfassende Armutsschätzungen veröffentlicht, die auf zwei verschiedenen PPP-Bezugsjahren basieren: 1985 und 1993. Dieser Wechsel des Bezugsjahrs führte zu riesigen Unterschieden bei der Bewertung des Verhältnisses der verschiedenen Währungen zueinander. Wenn z.B. 1993 statt 1985 als Bezugsjahr gewählt wird, dann verdreifacht sich die Kaufkraft aller mauretanischen Einkommen im Verhältnis zu allen nigerianischen Einkommen in allen Jahren. Der Bezugsjahrwechsel durch die Weltbank führte zu einer Anhebung der nigerianischen Armutsgrenze für alle Jahre um 42 Prozent und zur Senkung der mauretanischen Armutsgrenzen für alle Jahre um 61 Prozent. Diskrepanzen dieser Art kann man in variierenden Größenordnungen bei allen Ländern im Zweiervergleich finden.
Die Auswirkung dieser Revisionen nationaler Armutsgrenzen auf nationale Armutsraten und die ermittelte Zahl der Armen ist sogar noch dramatischer. 1999 meldete die Weltbank nach Anwendung ihrer Methode mit 1985 als dem Bezugsjahr sehr ähnliche Armutsraten für Nigeria und Mauretanien, nämlich 31,1 bzw. 31,4 Prozent. Im Jahr 2000 wendete die Weltbank ihre Methode mit 1993 als Bezugsjahr an und ermittelte für Nigeria und Mauretanien Armutsraten von 70,2 bzw. 3,8 Prozent. Je nach gewähltem Bezugsjahr schätzt die Weltbank Nigerias Armutsrate entweder als etwas geringer oder als 18 Mal höher als die von Mauretanien ein!5
Das Gleiche gilt für Regionen: 1999 meldete die Weltbank auf der Basis der Kaufkraftparität von 1985 für Sub-Sahara-Afrika und Lateinamerika Armutsraten von 39,1 bzw. 23,5 Prozent. Im Jahr 2000 wendete sie ihre Methode auf der PPP-Basis von 1993 an und kam zu dem Ergebnis, dass dieselben Regionen im selben Jahr (1993) Armutsraten von 49,6 bzw. 15,31 Prozent aufwiesen (vgl. World Bank 2000, S. 23).
Willkürliche Bezugsjahre
Die Klassifizierung von Hunderten von Millionen Menschen als entweder arm oder nicht arm hängt zu jeder Zeit von der willkürlichen Auswahl des PPP-Bezugsjahrs durch die Weltbank ab. 1999 hatte die Weltbank auf der PPP-Basis von 1985 ein erheblich weniger beruhigendes Bild der weltweiten Armut gezeichnet, als es Wolfensohn zwei Jahre später präsentierte. Damals schrieb die Weltbank: „Die absolute Zahl der Menschen, die von einem US-Dollar pro Tag oder weniger leben, steigt weiter an. Die weltweite Gesamtzahl stieg von 1987 bis heute von 1,2 Milliarden auf 1,5 Milliarden und wird, wenn dieser Trend anhält, bis 2015 1,9 Milliarden erreichen" (World Bank 1999, S. 25).
Mit Punkt 3 unserer Kritik legen wir folglich dar, dass die von der Weltbank angewandte Methode der Armutsschätzung unzuverlässig ist. Wir können dies nicht nachweisen, indem wir die Schätzungen der Weltbank mit anderen, nach einer verlässlicheren Methode erstellten vergleichen – weil es solche Schätzungen bisher nicht gibt. Wir führen den Nachweis der Unzuverlässigkeit der Weltbank-Methode schlicht durch den Vergleich von verschiedenen nach dieser Methode erstellten Schätzungen und stellen unakzeptabel große Diskrepanzen fest. Eine Methode ist abzulehnen, wenn mit ihr erhobene Schätzungen infolge willkürlicher Auswahl des PPP-Bezugsjahres so inkonsistent sind, wie gerade festgestellt wurde – was nicht das Geringste mit der tatsächlichen wirtschaftlichen Lage armer Menschen zu tun hat.
Grundbedürfnisse statt Dollarbeträge
Eine zuverlässige Monitoring-Methode, mit der überprüft wird, wie sich die Welt in Bezug auf die Komponente Einkommensarmut des ersten MDG der Vereinten Nationen entwickelt, kann nicht Kaufkraft-Vergleiche durch Kaufkraftparitäten (PPPs)und Verbraucherpreisindices (CPIs) anstellen, die sich auf unterschiedliche und sehr weit gefasste Warenkörbe beziehen, sondern muss sich auf einen viel kleineren, auf Güter des Grundbedarfs konzentrierten Warenkorb beziehen. Zudem darf eine zuverlässige Methode ihre Armutsgrenzen nicht an irgendwelchen willkürlichen Dollarbeträgen festmachen, sondern an einer plausiblen Konzeption menschlicher Grundbedürfnisse. Eine solche Definition würde zu einer Bezugsgröße führen, die sowohl glaubwürdig als auch einheitlich anwendbar ist, und zwar in jedem Land und in jedem Jahr. Menschen sind arm, wenn sie nicht über genügend Einkommen verfügen, um die Grundbedarfsgüter zu kaufen, die Menschen im allgemeinen benötigen.
Aus dem Englischen von Eberhard Jennerjahn.
Thomas Pogge ist Professor für Philosophie an der Columbia University, New York.
Literatur:
Chen, S., and M. Ravallion (2001): How Did the World's Poorest Fare in the 1990s?, Review of Income and Wealth 47, 283-300.
Chen, S., and M. Ravallion (2004): How Have the World's Poorest Fared since the Early 1980s?, World Bank Policy Research Working Paper 3341 (http://econ.worldbank.org/files/36297_wps3341.pdf).
Pogge, T. (2002): World Poverty and Human Rights, Polity Press, Cambridge.
Pogge, T., and S. Reddy (2003): Unknown: The Extent, Distribution, and Trend of Global Income Poverty, available at www.socialanalysis.org.
Ravallion, M., and S. Chen (1997): What Can New Survey Data Tell Us About Recent Changes in Distribution and Poverty?', The World Bank Economic Review 11, 357-82.
Reddy, S., and T. Pogge (2006): How Not to Count the Poor, forthcoming in S. Anand and J. Stiglitz (also available at www.socialanalysis.org).
USDA (United States Department of Agriculture) (1999): U.S. Action Plan on Food Security, USDA, Washington D.C. (www.fas.usda.gov/icd/summit/usactplan.pdf).
World Bank (1999): World Development Report 1999/2000, New York (www.worldbank.org/wdr/2000/fullreport.html).
World Bank (2000): World Development Report 2000/2001, New York (www.worldbank.org/poverty/wdrpoverty/report/index.htm).

Anmerkungen:
1 Erklärung von Rom zur Welternährungssicherheit, verabschiedet im November 1996 vom Welternährungsgipfel. Der vollständige Text ist verfügbar unter www.fao.org/docrep/003w3613e/w3613e00.htm
2 Meine ungefähre Interpolation der von der Weltbank genannten Zahlen von 1.095,1 Millionen für 1999 (Chen and Ravallion 2004, S.153).
3 Siehe www.un.org/milleniumgoals/MDG-Page1.pdf. Dort wird der tatsächliche Anteil der Armen in der Region mit 28 Prozent im Jahr 1990 und 14 Prozent im Jahr 1999 beziffert, und als Ziel für 2015 werden 14 Prozent genannt.
4 Dieser Effekt ist typisch. Durch die substantielle Herabsetzung der Armutsgrenzen (IPL) für 77 von 92 Ländern, die 82 Prozent der Gesamtbevölkerung umfassen, wird die Zahl der als extrem arm eingestuften Menschen erheblich reduziert (vgl. Reddy and Pogge 2006, Tabelle 5).
5 Es trifft zu, dass inzwischen neue Erhebungsdaten verfügbar sind. Dennoch hatte die Revision der Armutsgrenzen der beiden Länder eine enorme Auswirkung auf den geschätzten Anteil der Armen. Und andere Fälle, in denen die gleichen Erhebungsdaten verwendet wurden, liegen ähnlich: Die von der Weltbank vorgenommene Änderung hob Turkmenistans Armutsrate zum Beispiel von 4,9 Prozent auf 20,9 Prozent, während sie die Südafrikas von 23,7 Prozent auf 11,5 Prozent senkte.